Despre paradoxul Curții de Conturi din Republica Moldova: De ce recomandările Curții nu sunt și nu vor fi executate?

Data publicării: Luni, 29 Iulie 2013
Autori:
Accesări: 6549

 

Rapoartele Curții de Conturi pe 2011 și 2012 au scos în evidență o administrare ineficientă a resurselor publice, cu prejudicii pentru contribuabil de circa 1 miliard de lei! Totodată, multiplele cerințe și recomandări ale Curții nu sunt respectate, iar responsabilii de gestionarea defectuoasă a banilor cetățenilor scapă basma curată. Scopul acestei analize este de a demonstra că atâta timp cât utilizarea paguboasă a resurselor publice nu este rezultatul unui comportament egoist individual, dar mai degrabă o regulă utilizată colectiv și sistematic de către partidele de guvernământ pentru fidelizarea suporterilor politici, recomandările Curții vor rămâne o simplă formalitate. Atât Curtea de Conturi cât și autoritățile de drept balanseazăîntre intesesele societății și interesele elitei politice, iar in prezent aceste instituții sunt mai mult vulnerabile politic decât responsabile social.

Care este problema?

Orice societate are nevoie de reguli previzibile atât pentru asigurarea cooperării economice, cât și pentru depășirea conflictelor sociale și politice. Aceste reguli pot susține o ordine socială doar atunci când sunt aplicate întregii societăți, inclusiv clasei de guvernământ. Din păcate, asigurarea statului de drept este strict sensu asociată doar cu protecția proprietății private, deseori fiind ignorată organizarea și funcționarea sectorului public. Totuși, viziunea romantică asupra rolului aparatului administrativ de stat, drept entitate binevoitoare care acționează în interesul societății, a fost compromisă de nenumărate ori de-a lungul perioadei de “tranziție” – în care indiscutabil mai suntem și în prezent.

Un exemplu elocvent și recent al eșecului sectorului public sunt numeroasele încălcări și fraude înregistrate în rapoartele Curții de Conturi din Republica Moldova (CC). Într-adevăr, conform studiilor anuale efectuate de către Centrul Analitic Expert-Grup cu privire la iregularitățile consemnate în rapoartele CC în 2011 și 2012, costul pentru contribuabil în urma administrării defectuoase a resurselor publice a ajuns la circa 1 miliard de lei . Trebuie să recunoaștem că scoaterea în evidență a multiplelor iregularități în funcționarea întreprinderilor publice și administrarea fondurilor de către administrațiile publice locale, a fost posibilă datorită efortului Curții de Conturi, care este autoritatea responsabilă de verificarea gestionării patrimoniului public. Cu toate acestea, recomandările Curții sunt doar parțial executate, iar în istoria recentă a instituției nu există nici un caz în care vre-un responsabil de delapidare a resurselor publice să fi fost efectiv pedepsit de către organele de drept! Cum explicăm această dicotomie dintre motivațiile binevoitoare (altruiste?) ale conducerii Curții care regulat semnalizează iregularități în gestionarea banilor contribuabililor oferind recomandări entităților „defectuoase” și, pe de altă parte, dezinteresul organelor de drept de a interveni? Economiștii, de obicei, nu cred în asimetrii motivaționale. Atunci, care poate fi explicația?

În 2012, EXPERT-GRUP, a realizat un studiu despre clientelismul politic în alocarea banilor publici, precum și în funcționarea/organizarea întreprinderilor de stat . Rezultatele acestui studiu sînt relevante pentru a înțelege ambele fenomene, activismul CC și nerespectarea recomandărilor acesteia. Întreprinderile cu capital de stat sunt deseori utilizate pentru satisfacerea intereselor de partid. Ponderea importantă a acestora în economia moldovenească, precum și lipsa de transparențăîn activitatea acestora indică că cel mai probabil acestea sunt utilizate drept recompensă a unor indivizi sau grupuri de interes pentru loaialitatea acestora față de elita politică . Iar după cum ne-au demonstrat rezultatele analizei empirice, deciziile luate de Executiv și Legislativ cu privire la alocarea fondurilor pentru investiții capitale către autoritațile locale, sunt influențate în mod sistematic de apartenența politică a primarilor. Astfel, resursele publice sunt utilizate pentru asigurarea suportului politic și recompensarea “fidelilor”. Existența unei instituții de audit independente care ar scoate în atenția societății iregularitățile în alocarea și gestionarea banilor publici, e a priori o barierăîn calea relațiilor clienteliste – păgubitoare pentru societate însă profitabile pentru elita politică!Și totuși, o barieră instituțională nu poate fi efectivă decât atunci când este aplicată. Echilibrul actual pe care îl avem în Republica Moldova arată, prin urmare, în felul următor:

  • existența relațiilor clienteliste ce subminează utilizarea eficientăși justă a resurselor publice;
  • instituție de audit activă însă inofensivă deoarece recomandările acesteia nu sunt efectiv implementate;
  • autoritățile de drept sunt dezinteresate să se informeze și să tragă la răspundere responsabilii de cauzarea prejudiciilor.

În teoria economică, un echilibru nu poate fi sustenabil – idem, nu poate persista în timp – decât atunci când e în interesul tuturor participanților să nu devieze de la comportamentul adoptat. În cazul în care conducerea Curții de Conturi ar fi continuat să-și asume un rol pasiv în controlul regularității utilizării banilor publici, cum a făcut-o până aproximativ în 2009, aceasta nu ar fi deranjat unele instituții cu recomandări și cerințe, asigurându-și un buget stabil și prezervând relațiile clienteliste favorabile pentru partidul (partidele) de guvernământ. Pe de altă parte, o instituție de audit pasivă poate trezi suspiciuni în rândul populației (cel puțin, în rândul societății civile), și prin urmare, diminuă credibilitatea și autoritatea instituției. O altă strategie pentru conducerea Curții e să-și asume un rol mai ofensiv, eradicând relațiile clienteliste, și eventual recomandările acesteia să fieefectivexecutate, iar responsabilii de cauzarea prejudiciilor – pedepsiți. În acest caz, conducerea Curții ar avea de câștigat în termeni de sporire a reputației sale în ochii societății, însă ar putea pierde suportul (bugetar) partidului de guvernământ. Cauza este că păstrarea relațiilor clienteliste în sectorul public e un avantaj important față de opoziție și e absolut rațional pentru elita politică (însă nefericit pentru societate) să efectueze unele presiuni asupra Curții pentru a-și prezerva avantajul competitiv. Această strategie consistă în acordarea de privilegii anumitor grupuri de interes în schimbul suportului politic al acestora. Asigurarea unor monopoluri de piațăși poziții privilegiate în administrarea resurselor publice – în întreprinderile cu capital de stat – reprezintă unele din mecanismele utilizate de elita politică. Controalele riguroase din partea instituției supreme de audit și pedepsirea responsabililor de către organele de drept, ar putea impiedica partidele politice să-și “fidelizeze” o parte din electorat.

În acest context, cea mai “optimală” strategie pentru conducerea Curții de Conturi (nu și din punct de vedere social) constă, pe de o parte, în promovarea activității sale prin diferite metode – ședințe transmise online, sporirea numărului de recomandări, etc, iar pe de altă parte, să fie pregătită de un dezinteres sau cooperare doar parțială/formală din partea autorităților de drept. Astfel, eforturile conducerii CC sunt apreciate, deși doar parțial, atât de către societatea civilă, câtși de către Executiv și Legislativ. Într-adevăr, politicienii (indiferent de culoarea politică a acestora) și-ar dori o instituție de audit independentă în opinia societății, dar care ar permite existența utilizării clienteliste a resurselor publice. Prin urmare, Curtea balansează între interesul societății și interesul elitei politice. Iar în prezent, deoarece Parlamentul numește și destituie conducerea Curții, aceasta prin definiție este mai mult vulnerabilă politic și servilă elitei de guvernământ decât social responsabilă.

Cât despre autoritățile de drept, acestea nu pot lua o decizie decât după ce Curtea de Conturiîși dezvăluie strategia – în termeni economici, interacțiunea dintre autoritățile de drept si CC este una secvențialăîn care CC face primul pas. Într-un stat clientelist, odată ce CC optează pentru o strategie “activă”, autoritățile de drept nu pot decât să ignore deciziile Curții ori să-i minimizeze potențialul impact. Prin urmare, o instituție de audit a priori independentă politic însă inofensivă – idem, care nu prezintă un pericol efectiv pentru elita politică – este singurul echilibru sustenabil și cel pe care îl observăm actualmente în Republica Moldova. E, intr-adevăr, posibil ca alte strategii să fi fost încercate. Însă, atâta timp cât utilizarea paguboasă a resurselor publice nu este rezultatul unui comportament egoist individual, dar mai degrabă o regulă utilizată colectiv și sistematic de către partidele de guvernământ pentru fidelizarea suporterilor politici, recomandările Curții vor rămâne o simplă formalitate. E de notat că această analiză nu presupune decât motivații simetrice, atât din partea CC cât și a autorităților de drept și nu implică existența unei intrigi sau cooperări explicite la nivelul acestor instituții. Situația curentă în care multiplele recomandări ale CC nu sunt respectate este prin urmare rezultatul unui contract implicit/informal dintre elita politică, Curtea de Conturi și autoritățile de drept. Atâta timp cât conducerea Curții și a autorităților de dreptsunt vulnerabile politic, situația social suboptimală descrisăîn acest articol va persista în timp, în detrimentul societății – interesele cetățenilor fiind sacrificate în favoarea intereselor elitelor politice.

Din aceste motive, trecerea eventuală a CC sub controlul opoziției nu poate decât schimba jucătorii, nu și echilibrul social, deoarece rezultatul final depinde în ultimă instanță de complementaritățile instituționale existente dintre CC, autoritățile de drept precum și Legislativ + Executiv. Strategia dominantă va ramâne neschimbată pentru CC – indiferent de orientarea politică a conducerei acesteia.

Care sunt soluțiile?

Și totuși care sunt soluțiile pentru depășirea acestui blocaj instituțional? Pentru accelerarea tranziției de la un echilibru social bazat pe relații clienteliste la o societate transparentăîn care resursele contribuabilului sunt utilizate în interesul public, avem nevoie de următoarele reforme:

  • Este absolut necesară revizuirea rolului statului în economie. Există, într-adevăr, un număr important de întreprinderi cu capital de stat pentru care e greu de ințeles ce interes public servesc. Avem nevoie de un cadru de evaluare a performanțelor (“output-ului”) sectorului public bazat pe criterii obiective de cost-beneficiu și de respectare a principiului de proporționalitate – intervenția publică trebuie să fie proporțională atingerii obiectivului fixat. Pe de altă parte, atunci când e absolut necesar, din punct de vedere economic și social, ca unele bunuri și servicii să fie produse și distribuite cetățenilor prin intermediul întreprinderilor publice, avem nevoie de mecanisme de monitorizare a deciziilor și performanțelor reprezentanților statului în consiliile de administrare;
  • Avem nevoie de studii comparative cu privire la modul de organizare și funcționare a instituțiilor fundamentale ale statului de drept, precum sunt CC, Procuratura, sistemul judecătoresc, etc. Sunt necesare consultări publice, cu societatea civilă, mediul academic, pentru evaluarea modelului după care instituțiile publice funcționeazăîn R. Moldova. Cum organizăm colaborarea dintre CC și autoritățile de drept? Care este modul optim (nu ideal) de guvernare a CC: modelul prezent care funcționează după principiul control-constatare-recomandare și sesizare, după caz, a organelor competente versus modelul (e.g. francez) în care CC este un organism cvasi-judiciar? Trebuie să recunoaștem că nu există o singură formă de organizare a activității de audit, iar “one-size-fits-all” nu e cea mai potrivită abordare atunci când ne modelăm cadrul instituțional. Din aceste motive, e absolut legitim să ne întrebăm dacă una din soluții nu ar putea fi împuternicirea CC cu responsabilități cvasi-judiciare, având posibilitatea de a identifica deficiențele, dar și de a iniția o procedură judiciarăîmpotriva entității vizate (eventual, cu o etapă intermediară de “conciliere” între reprezentații CC și entitatea verificată). Astfel, am putea garanta o finalitate pentru fiecare delizie a Curții de Conturi!

E important să recunoaștem problema sau mai degrabă paradoxul CC în R. Moldova și să admitem existența unor soluții instituționale ce țin de reorganizarea sectorului public și a funcționării organismelor de stat fundamentale pentru statul de drept. Nu sunt soluții simple. Soluții simple pentru o societate complexăși instituțional deficientă, nu există! Totodată, trebuie să ne mefiem de soluții gata de implementat. Avem nevoie, mai mult decât oricând, de discuții publice deschise bazate pe evaluări și studii comparative și independente.

 

Acest material/publicație este realizat de „Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP” cu suportul fundației Open Society Institute.

Tipărește

Accesează aplicațiile de monitorizare

app6
Aplicația de monitorizare a  agendei de reforme prioritare a  Guvernului și Parlamentului
aplicat6
app7
Clasamentul performanțelor  Bancare din Republica Moldova
aplicat71
app8
Impactul dinamicii populației asupra economiei NTA
aplicat8

Implicare

scoala ro

lapunct ro

budget ro

Dvs. folosiți componenta de ADS Blocker.
Noi nu folosim elemente de publicitate, doar prezentăm produsele proprii sau a donatorilor care promovează unele proiecte.
Unele funcționalități pot fi blocate, vă rugăm să dezactivați componenta de ADS Blocker.
Mulțumim pentru înțelegere!