Comentariul economic nr. 126

Proiectul de lege privind modificările în legislaţia actuală ce reprezintă politica bugetar-fiscală a Republicii Moldova începând cu anul 2012 a fost aprobat în prima lectură, însă aprobarea în lectură finală nu va fi un exerciţiu simplu. Or, principalele obiecţii vin tocmai de la deputaţii din alianţa de guvernare. Care sunt cauzele unei atare situaţii? Este oare acest proiect atât de prost încât să nu poată fi votat de alianţă fără modificări serioase?

Fundalul politicii bugetar-fiscale

La elaborarea proiectului în cauză, Guvernul a fost puternic constrâns de realităţile economice, bugetare şi administrative existente: nivelul exagerat al cheltuielilor publice curente, capacitatea redusă de colectare a veniturilor bugetare, o bază fiscală şubredă, eventuala criză economică la nivel internaţional şi existenţa unui vast teritoriu al țării necontrolat de autorităţile constituționale ale statului. Totodată, Guvernul la elaborarea proiectului în cauză, după cum este şi firesc, trebuia să asigure implementarea Programului de Guvernare al alianţei de guvernare.

Ţinând cont de toate aceste constrângeri şi de obiectivele Programului de Guvernare, este clar că elaborarea proiectului în cauză nu a fost deloc o sarcină uşoară şi, prin urmare, era şi de aşteptat ca acesta să nu fie unul perfect. De asemenea, ţinând cont şi de faptul că alegerile anticipate tot mai insistent bat la uşă, este clară dorinţa politicienilor de a se întrece pe ei însăşi. Totodată, parlamentarii arcului guvernamental sunt obligaţi să dea dovadă cel puţin de o minimă coerenţă şi responsabilitate politică şi să urmeze implementarea obiectivelor Programului de Guvernare.

Acoperirea politică a politicii bugetar-fiscale

Analiza principalelor subiecte din proiectul prezentat ce au trezit cele mai multe obiecţii din partea deputaţilor din arcul guvernamental și compararea acestora cu prevederile din Programul de Guvernare ne arată că unele din acestea sunt în conformitate cu obiectivele Programului de Guvernare, iar altele - mai puţin.

Reintroducerea impozitului pe venit din activitatea de întreprinzător cu rata de 12%. Aceasta este expres menţionată în Programul de Guvernare. Reintroducerea acestei taxe este o necesitate obiectivă şi, de fapt, vine să corecteze o eroarea comisă când a fost anulată. Totodată, era necesară prezentarea fundamentării nivelului acestei rate şi cum aceasta va influenţa nivelul de impozitare a companiilor.

Impozitarea dividendelor cu 15%. Este o normă veche, care nu a fost menţionată în Programul de Guvernare în mod expres. Aceasta a trezit discuţii din cauză că a fost introdus impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător de 12%. Se consideră că rata cumulată a impozitului pe dividende şi venit (ceea ce în mod eronat mulţi o numesc impozitare dublă) pe câştigul generat de investiţia în activitatea de întreprinzător este prea mare  pentru investitor (în cazul dat este de 25,2%) şi aceasta va fi o barieră în calea atragerii investiţiilor. Aici se mai pot adăuga şi unele obiecţii faţă de modificările privind impozitarea majorării capitalului social fără ca să se schimbe raportul cotelor de participare a acţionarilor. Iniţial, Guvernul a aplicat o decizie, mai corectă, din punctul nostru de vedere, diminuând această taxă la 6%, însă ulterior odată cu menţinerea de 8% la TVA pentru zahăr şi alte chestiuni, aceasta a revenit la 15%.

Impozitarea simplificată de 4%. Este o soluţie propusă pentru realizarea obiectivelor din Program ce ţin de simplificarea raportării şi evidenţei pentru ÎMM şi menţiunii exprese privind reducerea numărului de impozite şi taxe prin consolidarea acestora. Soluţia dată reprezintă impozit unic, în loc de TVA şi impozitul pe venit care va fi acceptabilă doar pentru o anumită categorie de contribuabili. Totuși, această propunere este insuficient fundamentată la nivel conceptual şi are la bază şi anumite premize discutabile. Găsirea şi aplicarea unei soluţii mai viabile pentru scopul declarat este constrânsă puternic de frica (de altfel, justificată) de distorsionare prin acest mecanism a modalităţii de impozitare standard.  

Anularea facilităţilor pentru ÎMM şi întreprinderile noi. În Programul de Guvernare este expres menţionat reintroducerea cotei unice la impozitul pe venit în mărime de 10-12% pentru persoanele juridice, începând cu anul 2012, cu păstrarea facilităţilor fiscale existente până la introducerea cotei zero. Totuşi, fără reducerea facilităţilor este dificil de realizat alte obiective ale Programului.

Impozitarea întreprinderilor individuale (II) şi a gospodăriilor ţărăneşti (GŢ) ca persoane fizice. Programul de Guvernare nu conţine careva referiri clare la acest subiect. Introducerea acestei prevederi în proiectul de lege este justificată de obiectivele de simplificare şi armonizare a sistemului fiscal şi pentru sporirea eficacităţii acestuia. Prin urmare, aceasta, în esenţă, este o decizie corectă şi evidentă. Însă, implementarea acesteia în forma actuală, fără o perioadă de tranziţie şi fără a propune în schimb o formă acceptabilă pentru întreprinderile mici de administrare a afacerii ca persoane juridice, va crea probleme pentru dezvoltarea a unui număr mare de agenţi economici.

Majorarea amenzilor pentru încălcările de ordin fiscal. În Programul de Guvernare există prevederi privind sporirea colectării veniturilor bugetare. Însă unele majorări sunt exagerate şi pot avea urmări foarte grave asupra afacerii şi a persoanelor. În particular, una din premisele acestei propuneri este că evaziunea fiscală este provocată de „patron”, în realitate lucrurile fiind mai complexe. În particular, aceasta poate fi 100% şi din vina angajaţilor, în special în comerţul cu amănuntul. Prin urmare, plata unor amenzi exagerate de companie nu întotdeauna este justificată. Şi în prezent există unele amenzi destul de mari, însă acestea nu au dat rezultatele dorite. Totodată, acestea pot fi justificate doar acolo, unde fiscul a aplicat nenumărate amenzi pentru o anumită încălcare fiscală, însă lucrurile nu se schimbă, se preferă să se plătească amenda decât să se conformeze legii. O altă obiecţie ar fi că la nivelul actual de corupţie amenzile mari ar stimula o şi mai mare corupţie.

Impozitarea persoanelor fizice. Au rămas în vigoare prevederile vechi, doar că se propun ajustări a scutirilor la inflaţie. Programul de Guvernare nu a prevăzut careva modificări la acest capitol. O modificare cât de cât serioasă la acest capitol ar fi fost posibilă doar cu menţionarea expresă a principilor de modificare în Programul de Guvernare. Prin urmare, aici nu ar trebui să apară discuţii. Desigur, aceasta nu înseamnă că actualul sistem de impozitare este unul potrivit. În esenţă, acesta este un sistem de impozitare foarte aproape de cel cu taxă unică (pragurile sunt prea apropiate). De asemenea, acesta exagerat impozitează persoanele cu venituri situate la minimul de existenţă, iar aplicarea universală a scutirii personale face protecţia acestora mult mai dificilă.

Creşterea accizelor la automobile. Este o decizie despre care se poate spune că mai curând nu are un suport în Programul de Guvernare. Este o propunere controversată care, desigur, poate aduce venituri suplimentare la buget, însă efectele negative de la sporirea accizelor probabil sunt mai mari. Or, nu orice automobil este de lux şi nu toate automobilele sunt un lux. Pentru mulţi, automobilul este un mijloc direct sau indirect pentru generarea de venit, iar sporirea accizelor va limita nejustificat accesul pentru o parte din cetăţeni la acest mijloc.

Evaluarea veniturilor prin metode indirecte. Este o măsură ce se justifică prin mai multe obiective din Programul de Guvernare şi, de asemenea, este una necesară. Obiecţiile aduse în Parlament la acest subiect au, cel mai probabil, două cauze. Prima ar fi una care ține de interesele ascunse, fiind mulţi deputați care nu ar dori ca această măsură să fie introdusă, însă nu pot spune acest lucru deschis şi încearcă să se acopere cu interesele „oamenilor simpli”, „veniturile din remitenţe” etc. Altă cauză, mai pertinentă, ţine de procedurile complicate şi complexe de implementare, de corupţia funcţionarilor şi de frica verificărilor fiscale efectuate la comandă politică.   

Concluzii

Proiectul prezentat în Parlament nu reprezintă o reformă autentică a sistemului fiscal, ci mai curând o încercare de a îmbunătăţi sistemul existent. Pentru o reformă a sistemului fiscal Guvernul n-a avut „comanda” Parlamentului, stipulat în Programul de Guvernare. Prin urmare, criticile şi cerinţele faţă de acest proiect de lege nu pot depăşi cu mult limitele conceptului ce a stat la baza sistemului fiscal actual. Totodată, chiar şi în limitele sistemului fiscal existent a fost necesară o mai bună exprimare politică a parametrilor politicii bugetar-fiscale (în Programul de Guvernare sau alt document politic al alianţei de guvernare). Una din cele mai importante ţinte, care ar fi simplificat lucrurile considerabil, ar fi fost stipularea politică expresă a limitei dorite privind povara fiscală pentru agenţii economici. De asemenea, au fost necesare şi careva prevederi privind nivelul şi raportul de susţinere al activităţilor de antreprenoriat ce urmează a fi acordate prin facilități fiscale şi prin programele de dezvoltare.  

Desigur, calitatea documentului este afectată şi de comportamentul opoziţiei parlamentare, care nu a oferit o critică constructivă a acestui proiect, ci s-a concentrat pe acuzaţii irelevante, iar pe anumite subiecte au dat dovadă chiar de necunoaşterea documentului propus. 

Acest document este realizat de Centrul Analitic Independent Expert-Grup cu suportul Fundaţiei Est-Europene, din resursele acordate de Guvernul Suediei şi Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA prin intermediul Agenţiei Suedeze pentru Dezvoltare şi Cooperare Internaţională (Sida). Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat punctul de vedere al Fundaţiei Est-Europene, Guvernului Suediei, Sida sau Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.