MEGA, ediția a XXII-a: „Economia și finanțele publice în 2021: riscuri, prognoze și recomandări de politici pentru relansarea economică”

Tipărește
Data publicării: Marți, 16 Februarie 2021
Accesări: 2424

Anul 2020 a fost marcat de suprapunerea a două crize majore (pandemia Covid-19 și seceta), cauzând cea mai severă recesiune din ultimii 20 de ani. Produsul Intern Brut (PIB) estimat pentru 2020 s-a comprimat cu circa 6,5%, cauzată de repercusiunile coronacrizei și compromiterii producției agricole pe fundalul secetei.

Astfel, restricțiile impuse în perioada pandemiei au cauzat reducerea bruscă a vânzărilor, determinând firmele să stopeze/amâne investițiile și să reducă costurile legate de personal (reducerea orelor de lucru, salariilor, șomaj tehnic și, într-o măsură mai mică, disponibilizări de personal). Aceasta, împreună cu creșterea incertitudinii, a dus la comprimarea consumului, fapt ce a cauzat efectul de bumerang asupra sectorului privat prin scăderea cererii, dar și a lovit în bugetul public național, prin neîncasarea veniturilor din impozite indirecte conform nivelelor planificate. Cel mai mult au fost afectate întreprinderile micro și mici, în special cele care nu au reușit să-și diversifice piața și să acceadă pe piețele externe. În rândul angajaților, cel mai mult au fost afectați cei cu salarii medii și mai ales mici, preponderent femei, precum și cei de vârste înaintată și tinerii. 

Recesiunea a fost agravată de două vulnerabilități fundamentale ale țării: competitivitatea scăzută a sectorului privat și lipsa de viziune și capacități din partea politicienilor de a interveni eficient pentru a combate efectele economice și sociale ale crizei. Competitivitatea scăzută a cauzat un nivel slab de pregătire al sectorului privat în fața crizelor, sub aspectul lipsei sau insuficienței de resurse financiare de rezervă și acces limitat la finanțare, diversificare slabă a piețelor și furnizorilor, nivele scăzute de tehnologizare și productivitate, precum și management neadaptat pentru situații de criză. La aceasta se mai adaugă nivelul scăzut al salariilor și ponderea înaltă a economiei și ocupării informale, în raport cu țările din regiune, fapt ce a expus o bună parte din populație la riscul de sărăcie. Cea de-a doua vulnerabilitate ține de calitatea procesului de guvernare, care în mod tradițional este unul ineficient și imprevizibil, fapt accentuat în contextul crizei prin reacția amorfă, întârziată și insuficientă din partea guvernării în vederea susținerii populației și firmelor în contextul unei recesiuni atât de dramatice. 

Suportul oferit de Guvern pentru a contracara implicațiile economice ale situației epidemiologice a fost cel mai slab din regiune și, respectiv, insuficient pentru a amortiza efectele crizei. Astfel, pachetul de suport oferit în 2020 a fost estimat la circa 1% din PIB, fiind cel mai mic din regiune, unde asemenea măsuri reprezintă, în medie, circa 5% din PIB. Un suport atât de modest a fost cauzat și de faptul că Guvernul a intrat în criză cu un spațiu fiscal limitat, bugetul fiind aprobat din start cu un deficit de peste 3% din PIB, care a fost catalogat în ediția precedentă a publicației MEGA  drept având tentă electorală. Mai mult decât atât, suportul a fost acordat în mod fragmentar și a fost slab țintit. Astfel, conform datelor pentru anul 2020, din cele 320 milioane MDL planificate pentru subvențiile la salarii sau șomaj tehnic, au fost valorificate doar 19%, iar suma medie per cerere – de doar 59,2 mii lei. În cazul subvențiilor pentru dobânzile la creditele acordate firmelor pentru nevoi urgente, au fost asimilate, în 2020, doar 35,4%,, iar suma medie per cerere – și mai mică – de doar 31,9 mii lei. Sumele respective nu aveau cum să compenseze sau cel puțin să amortizeze consecințele crizei, impactul acestora fiind minor sau chiar nul. Modul cum a fost gestionată criza din perspectiva suportului oferit merită o investigație aparte, dar în special este o lecție învățată pentru viitor, care ne sugerează că statul trebuie să se asigure din timp cu instrumentele necesare pentru a face față viitoarelor crize, iar în cazul survenirii unor asemenea șocuri suportul să fie rapid, bine țintit și să amortizeze în mod acceptabil pierderile, în special pentru cele mai vulnerabile grupuri de întreprinderi și populație.

Pentru anul 2021, prognozăm o creștere economică relativ înaltă (+5,4%), având în vedere anul agricol mai favorabil, reanimarea consumului intern, dar mai ales extern, precum și baza scăzută de comparație. În mod evident, prognoza depinde și de evoluția pandemiei, fiind bazată pe ipoteza unei temperări a crizei și eliminarea graduală a restricțiilor de circulație și activitate economică. Practic, principalii factori de creștere în 2021 sunt agricultura, unde valoarea adăugată brută este prognozată să crească cu 14,5%, care va impulsiona exporturile de produse agroalimentare, veniturile și, respectiv, consumul final (+8%), iar relansarea economică anticipată în regiune va stimula și creșterea exporturilor cu circa 10% (ritm superior creșterii importurilor – cu circa 7%). Totuși, creșterea respectivă va avea loc pe fundalul reducerii activității investiționale, atât private, cât și publice. Aceasta denotă calitatea și durabilitatea scăzută a creșterii economice prognozate pentru 2021 și nu doar. Prin urmare, dacă se menține această incertitudine, indusă și de situația politică, vom asista la o creștere a volatilității economice pentru anii următori, care va fi și destul de lentă, inerțială, care nu implică generare de locuri de muncă decente și creșterea competitivității țării. În acest context, sunt necesare politici în vederea susținerii atragerii de investiții în tehnologizarea întreprinderilor și încurajarea acestora să valorifice materia primă locală în vederea procesării și exportului. 

Adoptarea bugetului de stat pentru 2021 a trezit multe polemici și îngrijorări, pe fundalul lipsei de transparență a procesului de aprobare a acestuia, lipsei consultărilor și aprobarea măsurilor cu caracter electoral. Proiectele politicii fiscale/vamale și a Legii bugetului de stat pentru 2021 au fost transmise în Parlament de către Guvern abia la 1 decembrie 2020 și pe marginea acestuia nu au fost organizate discuții parlamentare veritabile, documentul  promovând deschis clientelismul politic, toate acestea, în lipsa resurselor de acoperire a cheltuielilor, cu încălcarea crasă a prevederilor Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale și a Regulamentului Parlamentului. Un exemplu este și distribuirea prin Anexa 7 a Legii bugetului de stat, a peste 350 milioane lei cu o discreție politică discriminatorie și periculoasă. Pe lângă faptul că este un exemplu prost de abuz al puterii deliberative în stat, Parlamentul a dat un semnal extrem de periculos pentru statul de drept, în care abuzul majorității este legalizat, reducând toate eforturile de bună guvernare și gestiune a resurselor bugetare făcute din 2009 încoace, la zero. Mai grav este și faptul că în situația pandemiei și a crizei asociate cu aceasta, modificările făcute în Parlament nu vin să rezolve nici una din problemele actuale ale țării: recesiunea, consecințele pandemiei, problemele din sistemul de sănătate sau educație.

Evoluțiile situației pandemice și instabilitatea politică sunt principalele riscuri economice în 2021. Creșterea economică ar putea fi mult sub nivelul prognozei de bază în cazul în care va urma un alt val al pandemiei, eventual provocat de noile tulpine ale virusului Sars-Cov-2. În acest caz, ne putem aștepta la o creștere mult mai lentă (eventual de 2-3%), pe fundalul continuării declinului în producție, exporturi, investiții și consum. În plus, criza curentă de lichidități cu care se confruntă sectorul real, cauzată de restricțiile aplicate în contextul situației pandemice, ar putea să se transforme în falimentări în lanț pentru angajatori și pierderea locurilor de muncă pentru angajați, cauzând efectul bulgărelui de zăpadă pentru criza economică. Cel de-al doilea risc derivă din situația politică instabilă, care poate avea două ramificații. În cazul alegerilor anticipate și situației incerte de după alegeri, Republica Moldova nu va fi guvernată, mare parte a anului 2021, de un guvern stabil cu mandat deplin. Aceasta va afecta capacitatea Guvernului de a răspunde crizei și, respectiv, susține relansarea economică, în special pe fundalul unui deficit bugetar relativ înalt (estimat la peste 5% din PIB). În cazul votării Guvernului propus de Președintele Sandu, Republica Moldova va avea un Guvern fără susținere certă din partea majorității parlamentare, fapt ce ar putea duce la sabotaj instituțional din partea Parlamentului prin lansarea diverselor inițiative populiste, cu riscuri majore pentru sistemul finanțelor publice și situația macroeconomică (câteva exemple deja au avut loc, odată cu votarea legilor care au prevăzut micșorarea vârstei de pensionare și anularea „legii miliardului” în decembrie 2020). Riscurile menționate, pe de o parte, alimentează incertitudine, fapt ce va cauza și în continuare comprimarea investițiilor private, iar pe de altă parte afectează capacitatea Guvernului de a implementa măsurile necesare de suport firmelor și populației, precum și susținerea relansării economice. 

Ca și derivată a riscurilor politice, un alt risc major în 2021 ține de finanțarea deficitului bugetar. Prognozăm că în anul 2021 veniturile totale ale BPN vor avansa în termeni nominali cu 4,1% f-a-p, conform scenariului de bază și 3,7% f-a-p conform scenariului alternativ, iar cheltuielile - cu aproximativ 11,3% f-a-p conform scenariului de bază și -6,5 f-a-p conform scenariului alternativ (deficit diminuat). Rezultatul acestei dinamici va fi un deficit bugetar estimat la 6,8% din PIB în cazul scenariului de bază. Dacă se va realiza scenariul reducerii cheltuielilor bugetare care depind direct de sursele externe de finanțare, deficitul bugetar se va încadra în limitele de 4,6% din PIB. Situația epidemiologică a determinat și faptul că nivelul  planificat al deficitului nu se încadrează în regula bugetar-fiscală stabilită în legea finanțelor publice de 2,5% din PIB calculat fără granturi. Din această sumă, deficitul aferent proiectelor investiționale finanțate din contul împrumuturilor externe va constitui 10,3 miliarde MDL. Principalele surse de finanțare a deficitului bugetului de stat sunt surse cele externe: intrări nete din împrumuturi externe pentru suport bugetar (1,4 miliarde MDL) și implementarea proiectelor finanțate din surse externe (FMI, UE, BM, BERD) – aproximativ 8,01 miliarde MDL. Din surse interne sunt emisiunile de valorile mobiliare de stat și mijloace din privatizarea patrimoniul public.

Având în vedere repercusiunile fără precedent ale crizei pandemice și ale secetei, Guvernul trebuie în mod urgent să implementeze un pachet complex de măsuri de suport pentru firme și populație, care ar susține și relansarea economică în 2021-2022. Pachetul trebuie să fie bazat pe 3 elemente de bază: (i) domeniile de aplicare să fie relevante, bine țintite și să creeze premisele necesare pentru o relansare economică calitativă; (ii) măsurile să fie ancorate într-un cadrul de resurse realist; (iii) implementarea pachetului de măsuri să fie bazată pe o comunicare activă și clară cu beneficiarii acestuia, precum și pe o interacțiune eficientă cu alte instituții publice de resort (e.g. Banca Națională a Moldovei, Serviciul Fiscal de Stat etc.). 

1. Domeniile de aplicare. Pe termen imediat, măsurile trebuie să soluționeze cea mai stringentă problemă generată de coronacriză – insuficiența de lichidități din sectorul privat. Scopul măsurilor de suport ar trebui să fie evitarea falimentelor în lanț și, în același timp, menținerea și chiar încurajarea spiritului antreprenorial. În acest sens, sunt necesare următoarele măsuri:

a. Simplificarea procedurilor birocratice necesare pentru obținerea suportului pentru firme și angajați. Astfel, într-un termen imediat este necesar de facilitat debursarea resurselor deja alocate în cadrul instrumentelor existente de suport firmelor și angajaților. Aceasta implică urgentarea examinării cererilor de suport și relaxarea condițiilor pentru obținerea suportului respectiv. Pentru evitarea eventualelor abuzuri sau fraude din partea beneficiarilor, simplificarea respectivă trebuie să fie urmată, după o anumită perioadă de timp, de controale de stat care ar asigura verificarea utilizării resurselor obținute. 

b. Garantarea de către stat a creditelor contractate de firme pentru a plăti salariile sau alte plăți urgente pentru a evita falimentul. Aceasta ar putea să complementeze instrumentul existent la moment de subvenționare a dobânzilor pentru asemenea credite, care nu este folosit încă activ de către firme. Pentru a evita eventualele abuzuri sau hazarduri morale, proporția garanției creditelor, precum și a subvențiilor pentru acoperirea dobânzilor ar putea fi de 70-80%, fiind asigurată și o anumită contribuție proprie din partea agentului economic. 

c. Subvenționarea timpului de muncă redus. Pentru angajații cărora li s-au redus numărul de ore lucrate (și, respectiv, salariile), Guvernul ar putea oferi subvenții care ar compensa, cel puțin parțial, veniturile ratate. Proporția ar putea fi de 70-80%, pentru a evita fraude sau hazarduri morale și, respectiv, a asigura că vor fi păstrate locurile de muncă viabile și cu potențial. Ulterior, ar putea fi organizate controale pentru a verifica dacă resursele alocate au fost utilizate de către angajatori conform destinației. 

d. Măsurile de suport trebuie să țintească cele mai vulnerabile grupuri – firmele și angajații care, potrivit sondajelor și datelor, s-au dovedit a fi cei mai afectați de criză. În rândul firmelor, este vorba de întreprinderile micro și mici, întreprinderile cu acces limitat sau deloc la piețele externe de desfacere, și companiile din sectorul transporturi, HoReCa și comerț intern. În rândul angajaților, este vorba în primul rând de cei cu venituri medii și mici, angajați informal, tinerii, vârstnicii și femeile. 

e. Program de granturi și consultanță pentru companiile care procesează materia primă locală, implementează tehnologii noi și se orientează spre vânzarea și exportul de produse cu nivel mai înalt de procesare. Această măsură este necesară inclusiv în perioada relansării economice, în vederea asigurării condițiilor pentru o creștere economică mai durabilă și calitativă. În cadrul acestor programe o prioritate orizontală trebuie să fie susținerea digitizării afacerilor, cu accent pe promovarea plăților electronice și a vânzărilor online. 

2. Cadrul de resurse. Pentru a asigura credibilitatea și fezabilitatea programului respectiv, acesta trebuie ancorat în cadrul de resurse disponibile. În acest sens, ar putea fi mobilizate circa 1 miliard de EUR care ar putea fi direcționat spre măsurile menționate mai sus. Resursele respective pot fi mobilizate în baza următoarelor avantaje ale Republicii Moldova: relații relativ dezvoltate cu comunitatea donatorilor, nivel scăzut de îndatorare a bugetului de stat și a bugetelor locale, nivel scăzut al inflației și nivel înalt al lichidității (chiar dacă este în mare parte pe termen scurt) și capitalizării în sistemul bancar. Principalele surse de finanțare pot fi:

a. Asistența externă (circa 150-200 milioane EUR), preponderent din resursele UE, FMI și ale Băncii Mondiale. La moment, aceasta este unul din domeniile cu cel mai mare potențial nevalorificat de către Guvernul Republicii Moldova. Spre exemplu, în plină criză din 2020, când deficitul bugetar a crescut la 6% din PIB, iar sectorul real se confrunta cu o criză fără precedent de lichidități, Guvernul a reușit să atragă finanțări nerambursabile de 2.5 mai puține față de nivelul planificat. În acest sens, este necesară instituirea unei unități de coordonare a asistenței externe dedicate combaterii efectelor pandemiei, care ar asigura o comunicare fluidă dintre donatori și Guvern și, respectiv, o debursare mai rapidă a fondurilor. 

b. Valorile mobiliare de stat (circa 300 milioane EUR). Nivelul acceptabil al datoriei de stat interne, în paralel cu abundența de lichidități din sistemul bancar și un nivel scăzut al inflației, ratei de bază a BNM și a dobânzilor, creează toate precondițiile necesare pentru majorarea împrumuturilor interne ale Guvernului. Totodată, sunt necesare acțiuni în vederea extinderii spectrului de creditori/cumpărători ai valorilor mobiliare de stat (VMS) pe piața primară, în special din rândul companiilor și populației. Astfel, ar putea fi simplificate procedurile prin care orice doritor ar putea procura VMS, fapt ce ar permite Guvernului să se împrumute pe intern la condiții mai avantajoase. 

c. Obligațiunile municipale (circa 50 milioane EUR). După modelul țărilor din regiune, autoritățile publice locale ar putea emite obligațiuni municipale în vederea identificării resurselor necesare pentru efectuarea investițiilor capitale. În contextul coronacrizei și a constrângerilor bugetare generate la nivel central și local, acest instrument de împrumut poate diversifica sursele de finanțare a autorităților publice locale și chiar ar putea spori autonomia financiară a acestora. În vederea dezvoltării acestui instrument, este necesară acordarea unui tratament fiscal preferențial al acestor obligațiuni, după modelul țărilor din regiune, unde veniturile obținute din investițiile în obligațiunile municipale nu sunt impozitate (la moment, impozitarea cu 12% servește drept o barieră majoră pentru dezvoltarea acestui instrument, mai ales că până în prezent nu a fost înregistrată nici o emisie). 

d. Emitere de euroobligațiuni (circa 500 milioane EUR). Conjunctura actuală pe piețele externe de capital este una favorabilă emiterii de euroobligațiuni în condiții avantajoase, grație abundenței de lichidități. Republica Moldova ar putea mobiliza o bună parte din resursele necesare pentru un program activ de relansare economică prin emitere de euroobligațiuni la dobânzi similare cu cele emise recent de către Ucraina sau Armenia (de circa 3-4% anual). În acest sens, este necesar de urgență de demarat discuții cu agențiile internaționale de rating în vederea evaluării situației macrofinanciare și actualizării ratingului de țară, care la moment pare sub-evaluat de către una din aceste agenții.

e. Sistem de garanții de stat și dezvoltarea asigurării riscurilor financiare, în paralel cu reglementarea nivelului comisioanelor bancare în favoarea consumatorilor. Pe termen mediu și lung este necesar de a motiva băncile să se orienteze mai mult spre creditarea sectorului real, iar celelalte forme de venit (ex: comisioane, difrențe de schimb valutar etc.) să scadă ca și pondere în structura modelelor de afaceri ale băncilor. În acest sens, este necesar de a soluționa unul din eșecurile clasice ale pieței libere, când percepția riscului exagerat în raport cu anumite categorii de potențiali debitori cauzează selecție adversă din partea băncilor, deprivând companiile respective de acces la finanțare și generând un cerc vicios pentru acestea. Companiile cu risc sporit sunt cele micro și mici, din sectorul agricol, fără istorie creditară sau chiar start-up-uri, și care se lansează pe piețe/nișe noi. De regulă, aceste companii nu pot oferi nici gaj și nici rulaje credibile pentru a obține credite bancare în condiții favorabile. În acest caz, Guvernul ar putea stabili un sistem de garanții de stat care să acopere parțial riscul perceput de bănci. În paralel, este necesară dezvoltarea asigurărilor riscurilor financiare cu ajutorul cărora băncile să gestioneze mai eficient riscurile respective. Aceasta ar permite canalizarea excesului de lichidități din sistemul bancar în economia reală, deblocând în jur de 250-300 milioane EUR.

3. Comunicare și coordonare inter-instituțională și cu publicul-țintă. Programul de măsuri nu va avea impactul scontat dacă acesta nu va fi comunicat în mod activ beneficiarilor-țintă, mai ales, având în vedere că, potrivit sondajelor, peste o treime din firme sunt slab informate sau nu cunosc deloc despre măsurile de suport implementate de Guvern. În acest sens, este oportună plasarea informației relevante pe o pagina web dedicată măsurilor de suport, pentru care firmele pot aplica online. În plus, pachetul de măsuri implică o interacțiune și coordonare dintre diverse instituții publice (ex: Ministerul Economiei și Infrastructurii, Ministerul Finanțelor, Banca Națională a Moldovei, Serviciul Fiscal de Stat etc.). În acest sens, este necesară constituirea unei celule anti-criză, din care să facă parte reprezentanți de rang înalt (ex: secretari de stat sau miniștri) din instituțiile vizate, în vederea asigurării sinergiei necesare. Unitatea respectivă urmează să comunice și activ și cu unitatea specializată pe coordonarea asistentei externe de suport în perioada pandemiei, pentru a asigura și sinergia dintre acțiunile Guvernului și suportul din partea partenerilor de dezvoltare.

Descarcă publicația Download the publication


Acest document este elaborat de către Centrul Analitic Independent „Expert-Grup” în cadrul proiectului „Informează, abilitează și acționează! Societatea civilă pentru o mai bună guvernanță corporativă în Moldova” („Bugetul Meu”), implementat cu suportul financiar oferit de Uniunea Europeană și Konrad Adenauer Stiftung e.V. Opiniile exprimate în această publicație aparțin autorilor și nu reflectă neapărat opiniile Uniunii Europene și ale Konrad Adenauer Stiftung e.V

UE Proiectul este cofinanțat de Uniunea Europeană.

Tags: Natalia Chitii

test

Website test
Tipărește

Accesează aplicațiile de monitorizare

app6
Aplicația de monitorizare a  agendei de reforme prioritare a  Guvernului și Parlamentului
aplicat6
app7
Clasamentul performanțelor  Bancare din Republica Moldova
aplicat71
app8
Impactul dinamicii populației asupra economiei NTA
aplicat8

Implicare

scoala ro

lapunct ro

budget ro

Dvs. folosiți componenta de ADS Blocker.
Noi nu folosim elemente de publicitate, doar prezentăm produsele proprii sau a donatorilor care promovează unele proiecte.
Unele funcționalități pot fi blocate, vă rugăm să dezactivați componenta de ADS Blocker.
Mulțumim pentru înțelegere!

Resetează

Cursor:

Contrast:

Dimensiune Font:

Alb/Negru:

Referințe:

Imagine: